A Lei nº 10.209/2001 instituiu o vale-pedágio obrigatório sobre o transporte rodoviário de cargas. Com o objetivo de beneficiar o transportador, o diploma legal proibiu a prática contratual de se embutir o custo do pedágio no valor do frete, remuneração devida pelo embarcador ao transportador contratado para o transporte rodoviário de carga. Nesse sentido, o artigo 2º, caput, da Lei nº 10.209/2001, dispõe que “o valor do Vale-Pedágio não integra o valor do frete”, determinando o artigo 3º, caput, do referido diploma legal que, “a partir de 25 de outubro de 2002, o embarcador passará a antecipar o Vale-Pedágio obrigatório ao transportador, em modelo próprio, independentemente do valor do frete, ressalvado o § 5º deste artigo”, que versa acerca do transporte fracionado.

Para assegurar a efetividade da medida, foi prevista uma “dupla penalidade” pela não antecipação do Vale-Pedágio. A primeira, de natureza administrativa, encontra-se no artigo 5º, caput, consistindo em uma multa de R$ 550 a R$ 10.500, a ser aplicada pelo órgão competente. A segunda, no artigo 8º da Lei nº 10.209/2001, cujo caput dispõe que, “sem prejuízo do que estabelece o art. 5º, nas hipóteses de infração ao disposto nesta Lei, o embarcador será obrigado a indenizar o transportador em quantia equivalente a duas vezes o valor do frete”. Trata-se, aqui, de uma pena privada, devida pelo embarcador em favor do transportador violado em seu direito legal à antecipação do custo do pedágio.

Embora não seja novo, o tema das penas privadas é permeado de controvérsias. Isso porque, tradicionalmente, o Direito Civil é refratário à função punitiva. Em sua clássica obra sobre a culpa no Direito Privado Romano, Jhering sentenciou que a história da pena é a do seu permanente atrofiamento. Para o autor germânico, “o progresso do direito consiste em um continuado estreitamento e em uma continuada depuração (Reinigung) do conceito de pena”. Na mesma linha, José de Aguiar Dias recusou qualquer propósito punitivo às penas privadas, considerando-as “uma fórmula de estabelecer a reparação pecuniária” em casos de difícil estimação do dano, havendo, por outro lado, quem defenda uma “adoção franca e desabrida (não mais envergonhada e dissimulada) das penas privadas”, como o fez Carlos Frederico Barbosa Bentivegna em tese de doutoramento recentemente aprovada na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. 

Independentemente do posicionamento doutrinário que se adote quanto ao espinhoso tema das penas privadas, a previsão do artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 é um eloquente exemplo da sua importância e serve como um alerta para os riscos de excessos punitivos de parte do legislador no âmbito do Direito Privado.

Desproporção da pena privada e a solução constitucional

No caso do Vale-Pedágio obrigatório, o problema não reside na previsão de uma indenização ou de uma pena, mas na inadequação do critério eleito pelo legislador para quantificá-la. A medida do dobro não é ignorada pelo Direito Civil. No vigente Código, é empregada no artigo 940, relativo à cobrança de dívida já paga, com previsão semelhante no artigo 42, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor. Cite-se, também, o revogado artigo 773 do Código Civil, acerca ao contrato de seguro, havendo previsão do “dobro do valor do prêmio” no artigo 11, parágrafo único, da Lei nº 15.040/2024, a Nova Lei de Contrato de Seguro.

Igualmente, a Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, reza que “os prejudicados terão direito a ressarcimento em dobro pelos prejuízos sofridos em razão de infrações à ordem econômica previstas nos incisos I e II do § 3º do artigo 36 desta lei, sem prejuízo das sanções aplicadas nas esferas administrativa e penal” (artigo 47, § 1º).  A jurisprudência também se socorre do critério do dobro como padrão de controle de eventual abusividade da fixação, pelo comodante, do denominado aluguel-pena, previsto no artigo 582 do Código Civil. Com efeito, no julgamento do Recurso Especial nº 1.175.848/PR, o STJ concluiu que “[o] montante do aluguel-pena, …, para não se caracterizar como abusivo, não pode ser superior ao dobro da média do mercado, pois não deve também servir de meio para o enriquecimento injustificado do comodante”.

Portanto, não fugiria da tradição do Direito Civil Brasileiro houvesse o artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 referido-se ao custo do pedágio não antecipado. Ao eleger o valor do frete como “base de cálculo” para a pena do dobro, o legislador desvinculou a sanção de qualquer racionalidade relacionada ao elemento nuclear do Direito da Responsabilidade Civil, o prejuízo sofrido pela parte lesada. Como consequência, com frequência a violação da citada lei enseja indenizações substanciais e desproporcionalmente superiores ao valor do pedágio não antecipado pelo embarcador, o que propiciou uma quantidade significativa de ações envolvendo o tema, muitas delas com valores da causa elevados.

Apesar da evidente desproporção, o STF julgou improcedente a ADI nº 6.031, na qual se questionou a constitucionalidade da referida pena privada. O voto vencido concluiu pela inconstitucionalidade da norma, pois, “se o dano sofrido pelo transportador corresponde aos valores do Vale-Pedágio, é sobre esses valores que deveria ser calculado o ressarcimento ou a compensação pelo prejuízo sofrido no transporte contratado”. No entanto, prevaleceu a tese de que o legislador não extrapolou a sua competência constitucional ao fixar valor predeterminado da indenização, na quantia de duas vezes o valor do frete. Considerando que “[c]ompete ao legislador a eleição dos meios para o alcance do objetivo legislativo a ser atingido pela norma”, a saber, o de proteção do transportador, supostamente a “parte vulnerável da relação estabelecida”, entendeu-se que “não há inconstitucionalidade decorrente do excesso do Estado-legislador, quando o ato é desarrazoado porque desproporcional o resultado do sopesamento (Abwägung) entre fins e meios”.

Adequação

Como a solução constitucional encontra-se posta, resta indagar se o Direito Civil oferece algum caminho para uma adequação casuística do excessivo rigor da imposição legal.

Nessa linha, no julgamento do Recurso Especial nº 1.520.327/SP, ocorrido em 5/5/2016, o STJ já havia sinalizado no sentido da aplicação do 413 do Código Civil à hipótese, o qual prevê a redução equitativa da penalidade pelo juiz “se a obrigação principal tiver sido cumprida em parte, ou se o montante da penalidade for manifestamente excessivo, tendo-se em vista a natureza e a finalidade do negócio”. No caso enfrentado pela Corte, o valor dos pedágios não antecipados era de R$ 31.189,94, enquanto o valor do frete seria de R$ 103.599,76, sobre o qual, nos termos da lei de 2001, incidiria a pena do dobro, além de juros e correção monetária. Nesse contexto, a Corte Superior concluir ser razoável “reduzir os valores de forma equitativa”, determinando ao juízo que, em fase de liquidação, determinasse o valor adequado para se manter o equilíbrio contratual.

Em sentido oposto, em 27/11/2018, no julgamento do REsp n. 1.520.327/SP, o Tribunal da Cidadania decidiu, por maioria, não serem aplicáveis os artigos 412 e 413 do Código Civil à hipótese, em razão da natureza cogente e não negocial da pena prevista no artigo 8º Lei nº 10.209/2001, entendimento esse reafirmado em 2025 no julgamento do REsp nº 1.874.705/MT. No aresto de 2018 o STJ também sinalizou que a questão seria de natureza constitucional, uma vez que haveria violação ao Enunciado nº 10 da Súmula vinculante do STF se a corte afastasse a estrita incidência no critério adotado na lei.

Na mesma linha, na já referida ADI nº 6.031, julgada em março de 2020, o voto vencedor afirmou a inaplicabilidade do artigo 413 ao Vale-Pedágio obrigatório, por ser a Lei nº 10.209/2001 especial e prevalecer no caso de antinomias existentes contra a lei geral, o Código Civil brasileiro. Além disso, consignou que a cláusula penal é estipulada negocialmente pelas partes, enquanto o artigo 8º Lei nº 10.209/2001 consistiria em “cláusula penal imposta por lei”.

Considerando o posicionamento do STF, alguns acórdãos de tribunais estaduais rejeitam a possibilidade de uma redução equitativa da “indenização” prevista no citado dispositivo legal, com o que não se deve concordar.  A declaração da constitucionalidade da norma, pelo STF, não impede a redução in concreto da pena. Igualmente, não há se cogitar de uma suposta violação à Súmula nº 10 do STF, pois a redução do valor se fundamentaria no regime do Código Civil, não em uma apreciação constitucional.

O acórdão da ADI nº 6.031 não deve ser interpretado como uma vedação genérica de soluções concretas corretivas do excessivo rigor da lei declarada constitucional. A referência ao artigo 413 do Código Civil não integra o dispositivo do julgamento e sequer foi objeto da questão constitucional discutida na ação. A declaração da constitucionalidade do artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 deu-se no plano abstrato, não impedindo a incidência de institutos e de princípios do Direito Civil em determinadas situações concretas, a fim de se corrigirem soluções legais concretamente discrepantes dos escopos do Direito da Responsabilidade Civil. A questão passa ao largo do Direito Constitucional. 

Não ser a pena privada da Lei nº 10.209/2001 uma cláusula penal, nos termos da disciplina dos artigos 408 a 416 do Código Civil, não inviabiliza soluções concretas que sigam a mesma ratio da previsão do artigo 413. Ao contrário do que faz supor o voto vencedor da ADI nº 6.031, a localização da redução equitativa em um dispositivo que cuida da cláusula penal não deve ser interpretada como uma opção legislativa no sentido de não se aplicar semelhante lógica para penas privadas estabelecidas em lei.

O legislador não cuidou dessa específica hipótese, por duas razões. Primeiramente, ela não é típica do Direito Civil, sendo o artigo 8º Lei nº 10.209/2001 uma curiosa novidade na legislação brasileira. Em segundo lugar, nos casos em que a lei civil estipula uma indenização tarifada pelo dobro, ela o faz tomando como base para o seu cálculo o valor do interesse patrimonial tutelado pela norma jurídica violada. Isso não elimina por completo os riscos de excesso, mas os reduz a níveis razoáveis, uma vez que o critério segue parâmetros típicos da racionalidade da Responsabilidade Civil, atrelada à prova ou, em alguns casos, à presunção do prejuízo.

Ademais, a abordagem conjunta e em bloco dos artigos 412 e 413 também é equivocada. Evidentemente, ao artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 é inaplicável a ratio do primeiro dispositivo, segundo o qual “o valor da cominação imposta na cláusula penal não pode exceder o da obrigação principal”. Isso decorre da sistemática do Código Civil e das leis especiais já referidas, nas quais o legislador estipula penas ou indenizações correspondentes ao dobro do valor do interesse patrimonial em questão e, portanto, em valor superior à obrigação violada. Mas a inadequação da lógica subjacente ao artigo 412 não deve impedir, por arrastamento, a aplicação da mesma ratio que informa o artigo 413.

Ao adotar um critério sui generis no artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 o legislador não vislumbrou eventuais excessos na aplicação concreta da pena. A centralidade do elemento dano no Direito da Responsabilidade Civil (reafirmada pelo emprego do verbo “indenizar” no artigo 8º da citada lei) justificaria por si a faculdade de os magistrados procederem a uma redução equitativa, em termos semelhantes ao previsto no artigo 413 do Código Civil. O fator decisivo e que aproxima as hipóteses é ser o montante da penalidade “manifestamente excessivo”, pouco importando, para tanto, a origem convencional ou legal da penalidade. Por isso, sentido algum há em se invocar o “caráter especial” da penalidade prevista no artigo 8º da Lei nº 10.209/2001.

Em outras hipóteses, admite-se a redução equitativa se constatado pelo magistrado  um exagero da indenização ou pena concreta, como já advertia José de Aguiar Dias relativamente ao artigo 1.531 do CC/16 e, na mesma linha, o faz Claudio Luiz Bueno de Godoy quanto ao vigente artigo 940 do Código Civil. Lógica alguma haveria em se proteger as partes de eventual excesso no exercício da autonomia privada, mas não o fazer relativamente ao legislador, notadamente quando este o faz em termos abstratos e desvinculados de parâmetros relacionados ao prejuízo concreto e em prol de um setor econômico específico, sem reversão da coima à coletividade ou ao Estado.

Em verdade, o artigo 8º da Lei nº 10.209/2001 serve como um alerta para o risco de soluções legislativas no Direito Privado que conduzem a uma total dissociação da consequência jurídica relativamente ao prejuízo sofrido pela parte lesada ou ao lucro injustamente obtido pelo lesante. Tal espécie de dissociação pode desnaturar institutos de Direito Civil, notadamente da responsabilidade civil, em instrumentos sancionatórios ad hoc desprovidos de qualquer racionalidade jurídica e, consequentemente, de uma previsibilidade mínima, assim afetando negativamente atividades econômicas socialmente úteis e ocasionando um injusto e aleatório enriquecimento de uma das partes. Felizmente, o Direito Civil oferece à jurisprudência mecanismos para a correção dessa falha.

Fonte: Consultor Jurídico / Foto: Divulgação